« Le cap pris par le Royaume-Uni », par Carlos Ruiz Miguel

Cet article, originellement publié sous le titre « El rumbo de la Gran Bretaña » le 1er octobre 2019 sur le site de la revue espagnole Ataraxia Magazine, a été rédigé par Carlos Ruiz Miguel. Ce dernier est professeur de droit constitutionnel à l’Université de Saint-Jacques-de-Compostelle (Galice) ainsi que directeur du Centre des Études sur le Sahara occidental.

Dans ce dossier, il revient sur les évolutions institutionnelles britanniques des dernières années, à la faveur du Brexit et, plus généralement, de l’insertion du Royaume-Uni dans la construction européenne.

L’un des meilleurs connaisseurs du constitutionnalisme britannique qu’ait vu naître l’Espagne du xxe siècle, Teodoro González García, a donné le titre El rumbo de la Gran Bretaña (publié à Valladolid en 1950) à l’un des quatre ouvrages qu’il a consacrés à cette thématique. Teodoro González, qui a étudié des décennies durant le système politique anglais, réfléchit dans cette œuvre sur le caractère révolutionnaire qu’ont revêtu l’arrivée au pouvoir du Parti travailliste et l’établissement d’un « État-providence » au Royaume-Uni

Quelques décennies plus tard, cet « État-providence », qui a métamorphosé la Grande-Bretagne, a été partiellement démantelé et le pays est devenu un modèle politique de l’État libéral. Pourtant, loin de se rapprocher du modèle qui le régissait auparavant, le pays a connu de nouvelles transformations par la suite.

Ce processus connaît depuis plusieurs années une accélération et cela nous oblige à nous poser la même question que celle qui a retenu l’attention de Teodoro González : quel est le cap pris par la Grande-Bretagne ?

Quelques dates-clé dans la trajectoire récente de la Grande-Bretagne

Au Royaume-Uni, nous vivons aujourd’hui une époque marquée par des changements aussi profonds (sinon plus) que ceux qu’a connus Teodoro González concernant le système politique anglais. L’on peut bien entendu débattre de la pertinence de la date retenue pour marquer le début de ce processus. Plusieurs événements marquants peuvent être choisis entre 1979 (la date la plus lointaine) et 2019 (la date la plus récente). Au cours de ce quasi demi-siècle s’est produite une série de faits qui ont affecté la trajectoire de la Grande-Bretagne.

  1. 1972 – Il semble que nous puissions situer la première date-clé en 1972, lorsque gouverne le Parti conservateur d’Edward Heath. C’est à cette époque qu’est adoptée la Loi des Communautés européennes, qui autorise le gouvernement à adhérer aux Communautés européennes, qui ont déjà été configurées à cette époque par la Cour de Justice de la Communauté européenne comme une communauté supranationale (arrêt Van Gend & Loos de 1963).
  2. 1975 – En raison des résistances qui sont apparues face à cette intégration, le Parti travailliste, alors au pouvoir, défend après l’adhésion aux Communautés européennes l’adoption d’une loi autorisant l’organisation d’un référendum national, le 5 juin 1975, et ce pour la première fois dans l’histoire du Royaume-Uni. Il s’agit pour le peuple britannique de donner son avis afin de savoir si le pays doit rester dans les Communautés européennes ou en sortir. Notons cependant que ce référendum a un caractère consultatif et non pas contraignant.
  3. 1992 – Même si la conservatrice Margaret Thatcher souhaite apparaître (ou même si on voudrait la présenter) comme la « championne » de la lutte contre la bureaucratie bruxelloise, elle donne son aval en 1986 à l’Acte unique européen, qui marque la transformation des Communautés européennes en une union politique. Cette dernière est approfondie avec le Traité sur l’Union européenne de 1992, qui place les Communautés européennes dans un processus d’intégration politique tout en accroissant l’intégration économique et l’intégration monétaire (dont le Royaume-Uni se tient à l’écart suite à une décision de Margaret Thatcher). Devant l’histoire, le fait est que sans la voix de Margaret Thatcher, la Communauté européenne n’aurait JAMAIS pu devenir l’Union européenne car à cette époque, comme aujourd’hui, l’unanimité est requise afin de réformer les traités communautaires. Les raisons pour lesquelles Thatcher y donne son aval en échange du maintien du « rabais britannique », qu’elle a obtenu en 1984, sont encore à établir mais il est certain que cette Europe « fédérale » qu’elle dénonçait n’a été possible que grâce au soutien qu’elle a apporté à l’Acte unique européen en 1986.
  4. 1998 – Le gouvernement travailliste de Tony Blair adopte pour la première fois une véritable déclaration des droits en transposant cette année-là la Convention européenne des Droits de l’homme de 1950 en droit interne britannique par le biais de la Loi sur les droits de l’homme. Cette convention n’a pas été élaborée dans le cadre de la Communauté européenne ou de l’Union européenne mais dans le cadre du Conseil de l’Europe et elle a eu des répercussions politiques très fortes dans la charpente institutionnelle britannique.
  5. 2005 – Sept ans plus tard, le gouvernement de Tony Blair promeut un profond changement avec la Loi de réforme constitutionnelle, qui supprime la compétence judiciaire des « lords juges » de la Chambre des Lords en créant un organe qui, quelques années plus tard, sera appelé à se prononcer sur des questions essentielles : la Cour suprême du Royaume-Uni (United Kingdom Supreme Court, que nous appellerons désormais UKSC).
  6. 2011 – Le 5 mai de cette année-là, le Parlement adopte une loi visant à l’organisation d’un référendum contraignant sur le système électoral (Loi portant sur les circonscriptions et le système électoral pour élire le Parlement). Ce texte est proposé par celui qui est alors vice-Premier ministre, Nick Clegg, du Parti des Libéraux-Démocrates. Quelques mois plus tard, le 15 septembre, dans le cadre d’une initiative également promue par le dirigeant libéral-démocrate qui gouverne alors en coalition avec le Parti conservateur de David Cameron, le Parlement adopte la Loi sur les législatures fixes du Parlement, qui prive le Premier ministre de sa libre capacité de dissoudre la Chambre des Communes.
  7. 2016 – Quarante-et-un ans après le précédent, l’on annonce la tenue d’un autre référendum sur l’Europe, cette fois-ci non pas sur la sortie des Communautés européennes mais sur la sortie de l’Union européenne. Ce scrutin n’est pas organisé à la demande d’un Premier ministre travailliste mais bien d’un conservateur – en l’occurrence, David Cameron. Contrairement au référendum de 1975, qui se solde par un résultat favorable aux Communautés européennes, celui de 2016 aboutit à un rejet de l’Union européenne. Et contrairement à celui de 1975, qui était clairement un référendum consultatif, celui de 2016 est régi par une loi qui n’en précise pas la nature (consultative ou contraignante).
  8. 2017 – Très peu de temps après le référendum sur le Brexit, l’UKSC (créée en 2005 mais qui ne commence à fonctionner qu’en 2009) rend le 24 janvier son arrêt le plus important jusqu’à cette date : l’arrêt Miller-1. Dans cet arrêt, la Cour suprême se confronte à la très grave question de la nature du référendum sur le Brexit. Elle affirme alors que le gouvernement ne peut se prévaloir du résultat de ce scrutin pour décider de la sortie du Royaume-Uni hors de l’Union européenne et que cette sortie, qui a été rendue possible par une loi adoptée par le Parlement, ne peut devenir effective que grâce à une autre loi dudit Parlement. Le principe de « souveraineté parlementaire » dont traite le célèbre juriste du xixe siècle Albert Venn Dicey, est explicitement réaffirmé par la Cour suprême.
  9. 2019 – Dans un contexte d’accélération des événements, le gouvernement du Premier ministre conservateur Boris Johnson, qui tente de mener à bien le Brexit avant le 31 octobre contre la volonté du Parlement, décrète en août une suspension inhabituelle du Parlement durant cinq semaines pour essayer de forcer l’Union européenne à accepter « son » Brexit, tel qu’il a été présenté au Parlement. Il met ainsi ses interlocuteurs devant le fait accompli car il est établi que cette suspension prend fin avec l’ouverture d’une nouvelle session le 17 octobre, à peine deux semaines avant que n’arrive à expiration le délai fixé par le Premier ministre pour mener à bon port « son » Brexit. Cette mesure inhabituelle fait l’objet d’un recours devant les tribunaux d’Angleterre et d’Écosse, qui rendent des sentences opposées. Ces dernières sont présentées devant l’UKSC qui rend à son tour une très importante sentence (nommée « Miller-2/Cherry ») publiée le 24 septembre. Elle déclare nulle la suspension du Parlement décrétée par la reine sur demande du Premier ministre.

Une révolution dans la répartition du pouvoir au Royaume-Uni

Le processus entamé en 1972 peut être analysé dans la perspective de la répartition du pouvoir au Royaume-Uni. La situation britannique pouvait jusqu’alors être définie comme celle d’un régime parlementaire qui, en théorie, proclamait la souveraineté du Parlement mais où, dans les faits, cette souveraineté était partagée avec l’exécutif et où les tribunaux ne pouvaient contrôler le Parlement et n’avaient qu’un rôle très limité dans le contrôle de l’activité de l’exécutif (la Couronne et le Cabinet).

Les changements qui se font jour à partir de 1972 sont de trois ordres : une tentative de relativiser le pouvoir du Parlement par le biais du respect de la volonté populaire exprimée à travers un référendum ; l’affaiblissement de la position du pouvoir exécutif (d’abord privé de sa libre capacité de dissoudre le Parlement puis limité dans ses compétences en matière de politique étrangère et enfin surveillé dans l’usage de la « prérogative » royale de suspension du Parlement) ; et enfin l’émergence d’un pouvoir judiciaire plus indépendant et aux compétences toujours plus étendues.

1)    La tentative de relativiser le pouvoir du Parlement par le biais du référendum

Le système britannique se fonde sur un principe essentiel : la souveraineté du Parlement. Jean-Louis de Lolme, dans son ouvrage La Constitution de l’Angleterre (1771), a synthétisé cette idée par la célèbre maxime : « le Parlement anglais peut tout, sauf changer un homme en femme ». Ceux qui décident du référendum de 1975 afin de remettre en question une décision adoptée par le Parlement en 1972 sont parfaitement conscients du fait qu’un tel référendum peut entraîner l’apparition d’un « pouvoir populaire » qui, en fin de compte, pourrait se confronter au Parlement. Ce dernier est doctrinairement considéré, jusqu’à ce moment-là, comme « souverain ». Pour prévenir cette éventualité, il est clairement établi au préalable que le référendum de 1975 n’attribue pas de « pouvoir » au peuple car il s’agit d’un référendum consultatif dont le résultat ne saurait contraindre le Parlement.

Contrairement à celui de 1975, le référendum de 2011 sur le système électoral est, de son côté, bel et bien contraignant. Mais il faut signaler que ce caractère contraignant n’est tel que parce que la loi qui en permet l’organisation (Loi portant sur les circonscriptions et le système électoral pour élire le Parlement) l’affirme clairement.

Dans la loi qui permet l’organisation du référendum de 2016 concernant l’Union européenne, contrairement au scrutin de 2011 sur le système électoral, il n’est pas explicitement prévu que le résultat aura un caractère contraignant. Toutefois, le gouvernement conservateur de Theresa May tente de mener à bien le Brexit en partant de l’hypothèse selon laquelle, au cas où rien ne serait précisé à ce sujet, le référendum devrait avoir un caractère contraignant. Cela suppose ni plus ni moins qu’une altération de la nature du système politique britannique pour en attribuer la souveraineté au peuple (au lieu du Parlement).

Face à cette décision du gouvernement d’essayer de mener à bien le Brexit sur la base d’un mandat populaire, une citoyenne nommée Gina Miller dépose une plainte auprès de l’UKSC, arguant que la façon de procéder de l’exécutif la prive des droits que lui attribuent les lois alors en vigueur, lesquelles transposent les traités communautaires en droit interne britannique. Le problème est résolu par la Cour suprême du Royaume-Uni dans le cadre d’un arrêt fondamental rendu le 24 janvier 2017. Dans ce texte, la Cour rappelle que le principe de souveraineté du Parlement est un principe « constitutionnel » essentiel et qu’il n’est donc juridiquement pas possible d’opérer un Brexit sans l’autorisation du Parlement. De cette façon, l’UKSC freine, tout du moins temporairement, la volonté de l’exécutif de miner la position du Parlement en attribuant au peuple la souveraineté que le système électoral reconnaît aux parlementaires.

2)    L’affaiblissement du pouvoir exécutif

Il est curieux de noter que, tandis que le pouvoir exécutif s’est renforcé dans la plupart des systèmes politiques démocratiques occidentaux (dans le cas espagnol, ce phénomène est très visible), au Royaume-Uni, il a subi un affaiblissement au moins formel. La position du pouvoir exécutif au cours des dernières décennies s’est vue peu à peu dégradée en raison de trois processus : la volonté de le priver de sa libre capacité de dissoudre le Parlement ; la limitation de ses compétences en matière de politique étrangère ; et la limitation de l’usage de la « prérogative » royale de suspension du Parlement.

Un phénomène doit nous interpeller au tout premier chef : le fait qu’un pays considéré comme le berceau du régime parlementaire ait altéré ce dernier en éliminant l’un de ses deux piliers. Le système parlementaire est fondamentalement bâti sur l’idée que le chef de l’exécutif a besoin de la confiance du Parlement. Lorsque cette confiance est rompue, il est nécessaire de la rétablir de deux façons différentes : soit le Premier ministre est destitué par le Parlement, soit le Premier ministre dissout le Parlement. Pour paraphraser une célèbre sentence relative à l’usage de la bombe atomique, nous nous trouvons alors dans un « équilibre de la terreur ».

Cependant, la Loi sur les législatures fixes du Parlement de septembre 2011, défendue par le Parti des Libéraux-Démocrates qui gouvernait alors en coalition avec les conservateurs, a rompu cet équilibre en affaiblissant le Premier ministre. Suite à l’adoption de cette loi, le Premier ministre ne peut plus dissoudre la Chambre des Communes en se fondant sur sa seule décision et ne peut le faire que si la Chambre le lui permet au préalable par une majorité des deux tiers.

Un autre élément affaiblit la position de l’exécutif : la tentative pour le moins hardie d’agir en matière de politique européenne en cherchant une habilitation juridique dans le cadre du référendum sur le Brexit. L’arrêt de l’UKSC du 24 janvier 2017, dans le cadre de l’affaire Miller-1, a mis fin à cette tentative en affirmant que la décision de sortie de l’UE ne pouvait être prise que par le Parlement car c’est le Parlement qui a adopté la décision d’entrer dans l’UE. L’UKSC a donc résolu l’affrontement entre peuple et Parlement, voulu par le gouvernement, en réaffirmant la position du Parlement et en érodant celle du Cabinet.

Le dernier épisode de ce processus (et sans doute le plus dramatique) est l’arrêté royal dicté par la reine Élisabeth ii, laquelle, suivant le « conseil » du Premier ministre conservateur Boris Johnson, a ordonné la suspension du Parlement pour une durée inhabituelle (cinq semaines au lieu des cinq ou sept jours classiques). L’objectif politique de cette mesure était d’empêcher le contrôle parlementaire, puisque le Parlement, concernant le Brexit, défend une position opposée à celle que prône le Premier ministre. Sans l’opposition du Parlement, le Premier ministre pouvait avoir les mains libres pour mener à bien sa stratégie de concrétisation du Brexit en mettant le Parlement devant le fait accompli (ou presque). Ce dernier devait en effet reprendre ses travaux le 17 octobre, à peine deux semaines avant que n’expire la prolongation décidée conjointement par le Royaume-Uni et l’Union européenne afin de procéder à un Brexit avec un accord (deal). Pour parvenir à ce but, le Premier ministre en a appelé à la « prérogative royale », héritée de l’histoire et considérée jusqu’alors comme au-dessus de toute juridiction.

Face à cet arrêté royal de suspension ont été présentées deux demandes, l’une en Écosse par la députée nationaliste écossaise Joanna Cherry et plusieurs de ses collègues et l’autre, à Londres, par Gina Miller, celle-là même qui en 2016 avait remis en cause la politique du gouvernement en remportant sa plainte déposée auprès de l’UKSC. En Écosse, la Cour supérieure a accepté d’examiner la plainte de Cherry et a établi que l’arrêté royal de suspension du Parlement était radicalement nul et non avenu tandis que la Cour de Londres auprès de laquelle Miller a porté plainte a considéré en première instance que ce même arrêté était conforme au droit britannique. Les deux sentences ont fait l’objet d’un appel auprès de l’UKSC, qui, dans le cadre d’un arrêt d’une importance capitale, a déterminé que les tribunaux ne peuvent certes pas examiner la pertinence ou le contenu politique de l’usage de la « prérogative » royale mais peuvent bel et bien déterminer s’il y a eu abus de cette prérogative afin de lui donner une portée allant au-delà de ce qui est juridiquement permis.

De la sorte, la Cour suprême a établi que la prérogative n’est désormais plus une « lettre de marque » et que son usage est nul et non avenu si elle viole ces deux principes « constitutionnels » essentiels que sont la « souveraineté » parlementaire et l’« obligation faite à l’exécutif d’être responsable devant le Parlement ».

C’est ainsi que la politique aventureuse du Cabinet a eu pour résultat l’arrêt de l’affaire Miller-2/Cherry qui a soumis la « prérogative » royale au contrôle judiciaire.

3)    L’émergence d’un pouvoir judiciaire plus indépendant et aux compétences toujours plus étendues

Je ne crois pas qu’il serait exagéré d’affirmer qu’une « étoile est née » au sein du système juridico-politique britannique avec l’UKSC. Cette cour, créée en 2005 et qui a commencé à fonctionner en 2009, a rendu au cours de ses dix premières années d’existence deux arrêts fondamentaux afin de définir le système politique britannique (l’arrêt Miller-1 et l’arrêt Miller-2/Cherry). À mon sens, deux éléments permettent d’expliquer le rôle qu’a acquis cette Cour suprême.

En premier lieu (et c’est un aspect tout à fait capital), les modalités d’élection des membres de la Cour garantissent une indépendance bien supérieure à celle dont jouissaient les « Lords juges » de la Chambre des Lords. En second lieu, comme il s’agit précisément d’un organe nouveau, la Cour a profité de ces deux affaires pour affirmer sa position dans le système britannique. Le caractère nouveau de cette institution a été remarqué y compris sur le plan symbolique. À ce sujet, l’on peut noter que, contrairement aux « Lords juges », les magistrats de l’UKSC n’utilisent pas la perruque et ne revêtent pas la toge qui caractérisait leurs prédécesseurs.

Bien que certains voient, de manière un peu superficielle, dans cette Cour suprême une sorte de « Cour constitutionnelle », il faut nuancer ce jugement. Premièrement, même si la Cour a rendu ses plus importants arrêts en invoquant des « principes constitutionnels », il n’existe pas au Royaume-Uni de Constitution écrite. La norme suprême (et c’est ainsi que la reconnaît la Cour suprême) est la loi. Aucune norme ne se situe au-dessus de la loi édictée par le Parlement. En ce sens (contrairement à ce qui advient avec les Cours constitutionnelles classiques), la Cour suprême britannique ne peut exercer aucune compétence (et ne pourra probablement pas plus en exercer à l’avenir) pour contrôler et, le cas échéant, abroger des lois du Parlement.

Toutefois, le système politique britannique disposait, au moins jusqu’à il y a peu, d’une très faible marge de manœuvre pour que le pouvoir judiciaire puisse contrôler ce que García de Enterría[1] appelle « la lutte contre les immunités du pouvoir en matière de droit administratif ». La « prérogative royale » était érigée en « acte politique » décrété en marge du Parlement. Il ne s’agissait pas d’un « acte juridique » et, par conséquent, il ne s’agissait pas non plus d’un « acte administratif » qui aurait été susceptible d’être contrôlé par le pouvoir judiciaire. Concernant l’exécutif, l’UKSC mène actuellement à bien au Royaume-Uni une bataille similaire à celle que mène depuis la fin des années 50 du siècle dernier la Chambre administrative [Sala de lo Contencioso-Administrativo] de la Cour suprême espagnole : limiter le domaine de l’« acte politique » (les political questions du droit britannique) pour « administrer » le pouvoir exécutif et ainsi le soumettre au contrôle judiciaire.

La lutte pour le pouvoir va-t-elle se poursuivre ?

Tous les événements qui se sont déroulés ces dernières années ont été caractérisés par une lutte pour le pouvoir à l’issue de laquelle il semble clair que l’exécutif a perdu du poids. Il semble tout aussi clair que le grand gagnant de ce processus a été le pouvoir judiciaire et, en particulier, la Cour suprême. Le Parlement en a également profité pour renforcer sa position en garantissant sa permanence face à une possible dissolution et à une suspension injustifiée décidée par le chef de l’exécutif. Mais l’intensité des affrontements politiques au Royaume-Uni semble suggérer que cette lutte pour le pouvoir n’est pas achevée.

Quels seront les possibles scénarios de cette lutte dans un futur proche ? J’en vois personnellement trois.

En premier lieu, une éventuelle majorité absolue du Parlement, qui apparaîtrait après les prochaines élections (et qui rapprocherait ainsi la Chambre du Premier ministre), pourrait permettre la dérogation de la Loi sur les législatures fixes du Parlement afin de rendre au Premier ministre le pouvoir de dissoudre la Chambre des Communes.

En deuxième lieu, ce même scénario permettrait éventuellement la dérogation de la Loi de réforme constitutionnelle de 2005 afin d’éliminer la Cour suprême – même s’il semble aujourd’hui assez difficile d’en restituer les fonctions aux « Lords juges ».

En troisième lieu, enfin, il est possible que les choses tournent très différemment. L’on pourrait ainsi voir l’exécutif tenter d’attaquer le Parlement et la magistrature en les opposant au peuple. Il s’agirait d’un pari « populiste » très éloigné des deux premiers points que nous venons de développer. Si les événements menaient à cette situation, nous nous retrouverions face à un paradoxe : les groupes politiques issus des couches les plus élitaires de la population (Eton, Oxford) liquideraient le système (la « souveraineté du Parlement ») qui a garanti des siècles durant le pouvoir de ces mêmes élites.

Carlos Ruiz Miguel

Traduit par Nicolas Klein


[1] Eduardo García de Enterría (1923-2013) est l’un des plus célèbres juristes espagnols du siècle dernier. Il est devenu une référence en matière d’analyse du droit public outre-Pyrénées. [N.d.T.]

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